دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی طی گزارشی به بررسی تجربه تقنینی مالیات بر مجموع درآمد در ایران پرداخته است.

در این گزارش آمده است: در بسیاری از کشور‌های جهان مالیات بر مجموع درآمد روشی مؤثر برای افزایش درآمد دولت و بازتوزیع درآمد در جامعه تلقی می‌شود. علی رغم فواید نظام مالیات بر مجموع درآمد این نظام مالیاتی هنوز در ایران به مرحله اجرا درنیامده است. به گونه‌ای که هم اکنون مالیات بر درآمد در ایران از پایه‌های مختلف درآمدی به صورت جداگانه اخذ می‌شود.

مقایسه آمار‌های مربوط به مالیات در ایران با کشور‌های هم تراز و توسعه یافته نشان دهنده وضعیت نامطلوب نظام مالیاتی در ایران است. سهم بالای مالیات‌های غیرمستقیم و مالیات بر شرکت‌ها (اشخاص حقوقی) نسبت به سهم اندک مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی نشان دهنده ترکیب نامناسب درآمد‌های مالیاتی دولت و آسیب زا بودن مالیات‌ها برای تولید است. این در حالی است که مالیات بر مجموع درآمد اشخاص حقیقی در نظام‌های مالیاتی پیشرفته دنیا سهم بالایی دارد.

در این گزارش با اشاره به موضوع تقنین مالیات بر مجموع درآمد، تصریح شده است: در طول نزدیک به یکصد سال گذشته موضوع تقنین مالیات بر مجموع درآمد در ایران فراز و نشیب‌های بسیاری را طی کرده و درمجموع هیچگاه به نتیجه مطلوب نرسیده است. اولین قانون مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی در ایران، قانون «مالیات بر شرکت‌ها و تجارت و غیره» بود که در فروردین سال ۱۳۰۹ به تصویب مجلس شورای ملی رسید.

از آن زمان تاکنون مهم‌ترین قوانین مرتبط با مالیات بر درآمد را می‌توان هفت قانون مالیات بر عایدات و حق تمبر، مصوب سال ۱۳۱۲، قانون مالیات بر درآمد، مصوب سال ۱۳۲۲، قانون مالیات املاک مزروعی و مالیات بر درآمد، مصوب سال ۱۳۲۸، قانون مالیات بر درآمد، مصوب سال ۱۳۳۴، قانون مالیات بر درآمد و املاک مزروعی و مستغلات و حق تمبر، مصوب سال ۱۳۳۵، قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب سال ۱۳۴۵ و قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب سال ۱۳۶۶ دانست که در ادوار مختلف مجلس به تصویب رسیده است. البته قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب سال ۱۳۶۶ دو بار در سال‌های ۱۳۸۰ و ۱۳۹۴ مورد بازنگری جدی قرار گرفت که با اندکی تسامح می‌توان این دو بازنگری را نیز به نوعی در شمار قانون‌های مالیات بر درآمد به شمار آورد.

در ادامه گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با اشاره به قانون مالیات بر درآمد سال ۱۳۲۲، آمده است: از میان این قوانین و بازنگری‌های ۱۰گانه تنها قانون مالیات بر درآمد سال ۱۳۲۲ را می‌توان یک قانون استاندارد منطبق با اصول مالیات بر مجموع درآمد فراگیر دانست. در ماده (۱۴) این قانون تأکید شده بود که «مؤدی مالیاتی مکلف است در اظهارنامه‌ای که تسلیم می‌نماید میزان کل درآمد غیرویژه و هزینه‌هایی که از آن کسر می‌شود و میزان درآمد ویژه و بخشودگی‌هایی که بهموجب این قانون تعیین شده و میزان درآمد مشمول مالیات و مبلغ بدهی مالیاتی خود را صریحاً تعیین و درج نماید».

اگر از قانون مصوب سال ۱۳۲۲ ـ که نوعی استثنا در سیر تحول قانونگذاری مالیاتی در ایران بود ـ چشم‌پوشی شود باید اذعان کرد در همه قوانین دیگری که از سال ۱۳۰۹ تا سال ۱۳۹۴ به تصویب قانونگذار رسیده است، اصل بر اخذ مالیات از منابع مختلف درآمدی بهصورت جداگانه بوده است.

در ادامه این گزارش ذکر شده است: با این حال پس از قوانین مالیاتی مصوب سال‌های ۱۳۲۸ و ۱۳۳۴ که به صراحت تأکید داشتند از «مؤدیانی که درآمد‌های مختلف مشمول مالیات دارند از هریک از درآمد‌های آن‌ها جداگانه مالیات وصول می‌شود و درآمد‌های مختلف جمع نشده و به آن‌ها مابه التفاوت تعلق نخواهد گرفت»، قانونگذار رویکرد جدیدی را در موضوع مالیات بر مجموع درآمد اتخاذ کرد.

در این رویکرد که از قانون مالیات بر درآمد، مصوب سال ۱۳۳۵ آغاز شد و به نوعی در قانون مالیات‌های مستقیم سال ۱۳۴۵ و حتی قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب سال ۱۳۶۶ نیز دنبال شد اصل بر اخذ مالیات جداگانه از منابع درآمدی افراد قرار دارد. با این حال نوعی مالیات بر مجموع درآمد به صورت مازاد (Surtax) از آن دسته از اشخاص حقیقی که مجموع درآمد آنان از عدد مشخصی بالاتر است، اخذ می‌شود.

این شیوه درواقع همان اخذ مالیات از منابع درآمدی به صورت مجزاست و با رویکرد مالیات بر مجموع درآمد که بنا را بر تجمیع درآمد‌ها قرار می‌دهد فاصله زیادی دارد. ممکن است این سؤال مطرح شود که چرا قانونگذار چنین رویکردی را اتخاذ کرده و از ابتدا بنا را بر تجمیع درآمد‌های افراد نگذاشته است. به نظر می‌رسد مهم‌ترین مسئله‌ای که باعث شد قانونگذار چنین رویکردی را انتخاب کند سهولت اجرای این شیوه باشد.

در این گزارش بیان شده است: شاید قانونگذار بر این عقیده بوده است که با این رویکرد اولاً، از ویژگی‌های مثبت مالیات بر مجموع درآمد ازجمله افزایش درآمد دولت و گسترش عدالت اجتماعی منتفع می‌شود و ثانیاً، با توجه به آنکه تعداد نسبتاً اندکی از کل مؤدیان مشمول این نوع مالیات می‌شوند، اجرای آن سهولت بیشتری خواهد داشت.

با وجود این چنین رویکردی بار‌ها با شکست مواجه شده است. شکست اول در سال ۱۳۳۷ بود که قانونگذار ماده (۱۵) قانون مالیات بر درآمد سال ۱۳۳۵ را ـ که به مالیات بر مجموع درآمد اشاره داشت ـ حذف کرد.

شکست دوم این رویکرد در سال ۱۳۸۰ با حذف ماده (۱۲۹) قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب سال ۱۳۶۶ اتفاق افتاد و شکست سوم با رد ماده (۲۴) لایحه اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب سال ۱۳۹۱ ـ که به دنبال تجدید حیات مالیات بر مجموع درآمد بود ـ اتفاق افتاد. در تحلیل دلایل شکست این رویکرد باید به دو موضوع اشاره کرد.

اولاً، مؤدیان مشمول این قرائت از مالیات بر مجموع درآمد انگیزه‌ای برای پرداخت مجدد مالیات ـ فراتر از آنچه از درآمد‌های جداگانه خود پرداخته اند ـ ندارند و ثانیاً، حتی سازمان مالیاتی نیز (از آنجا که عمده درآمد مورد انتظار دولت در بودجه‌های سالیانه از طریق درآمد‌های جداگانه محقق می‌شود) انگیزه‌ای برای ورود به این فرایند پیچیده ندارد.

در این گزارش با اشاره به موانع اجرای مالیات بر مجموع درآمد، تصریح شده است: از جمله موانع اجرای مالیات بر مجموع درآمد در تاریخچه مالیاتی ایران می‌توان به «عدم توجه به ارتقای فرهنگ مالیاتی در میان مردم»، «ضعف بستر‌ها و زیرساخت‌های اجرایی در فرایند رصد و شناسایی درآمدها، رسیدگی و راستیآزمایی پرونده‌های مالیاتی و عدم اهتمام مجریان و سیاستگذاران در ارتقای بستر‌های اجرایی»، «وقفه‌های قانونی و اجرایی در جمعآوری مالیات»، «ضمانت اجرای ضعیف در برخورد با متخلفان مالیاتی» و «تعارض منافع در لایه سیاستگذاری» اشاره نمود.